El Tribunal Contencioso Administrativo: cuándo acudir a él

La primera vez que crucé el pasillo de un tribunal contencioso lo hice del lado equivocado, o al menos del lado que entonces creía correcto. Representaba a una institución del Estado, con mi maletín lleno de expedientes administrativos numerados y foliados, convencido de que la Administración casi siempre tiene la razón porque para eso existe. Enfrente estaba un abogado joven, con un solo folder delgado, que representaba a un vecino al que le habían denegado un permiso durante tres años sin darle una sola respuesta por escrito. Perdí. Y perdí bien, con una sentencia que me enseñó más que muchos triunfos: el Estado puede equivocarse, y hay un lugar en Costa Rica donde eso se dice en voz alta y con consecuencias.

Ese lugar es la jurisdicción contencioso-administrativa. He litigado desde adentro, como Director Jurídico de una empresa pública, y desde afuera, como abogado de particulares que chocan contra la maquinaria estatal. Conozco los dos lados de la mesa, y por eso insisto tanto en explicarlo bien: casi nadie entiende, hasta que lo necesita, qué es ese tribunal y para qué sirve.

Qué es el Tribunal Contencioso Administrativo

El Tribunal Contencioso Administrativo es el órgano judicial encargado de controlar la legalidad de la conducta de la Administración Pública y de proteger los derechos de las personas frente a ella. No es un tribunal más dentro del laberinto de despachos: es la jurisdicción especializada del Poder Judicial que juzga al Estado, a las municipalidades, a las instituciones autónomas y, en general, a todo ente que ejerza función administrativa. Su función no es administrar; es revisar si quien administra lo hizo conforme a derecho.

Conviene desmontar una confusión frecuente. La Administración, cuando dicta un acto, es juez y parte de su propia decisión: resuelve, notifica y ejecuta. El contencioso rompe esa asimetría. Coloca al ciudadano y al Estado ante un tercero imparcial que no depende del ministro ni del alcalde. Por eso digo, medio en broma medio en serio, que es el único sitio del país donde el particular y la Administración se sientan como ingenuos iguales frente a un juez. La igualdad es formal, cierto, pero existe, y no es poca cosa.

El fundamento de todo esto es constitucional. El artículo 49 de la Constitución establece la jurisdicción contencioso-administrativa como garante de la legalidad de la función administrativa del Estado y protege, textualmente, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados. Esa frase, que parece técnica, es en realidad una promesa: el poder tiene un límite, y ese límite se puede hacer valer.

Cuándo se acude a la vía contenciosa

Se acude a la vía contenciosa cuando cualquier conducta de un ente público lesiona un derecho o un interés legítimo de una persona. La palabra clave es conducta, en sentido amplio, y ahí está la gran virtud del sistema costarricense: no se controla solo el acto administrativo formal, sino todo comportamiento de la Administración.

En la práctica, uno termina en el contencioso por alguna de estas situaciones, y las he visto todas más de una vez:

• Actos administrativos ilegales: una resolución que deniega un permiso, impone una sanción, revoca una concesión o liquida un tributo con vicios de fondo o de forma.
• Contratos administrativos: conflictos sobre licitaciones, adjudicaciones, ejecución o resolución de contratos con el Estado, incluido el reclamo de sumas no pagadas al contratista.
• Omisiones: el silencio, la inercia, la Administración que no resuelve lo que está obligada a resolver dentro de plazo. La omisión también es conducta impugnable.
• Actuaciones materiales: la vía de hecho, cuando la Administración actúa sin acto que la respalde, como demoler, cerrar o retener bienes al margen del procedimiento.
• Responsabilidad patrimonial del Estado: el daño causado por el funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos, desde un accidente por una alcantarilla abierta hasta un mal funcionamiento hospitalario.

Ese último punto suele sorprender a la gente. El Estado responde por los daños que causa, y ese reclamo se ventila precisamente aquí. No es un favor ni una gracia: es una obligación jurídica que la Ley General de la Administración Pública consagra desde hace décadas.

Qué se le puede pedir al tribunal

Al tribunal contencioso se le puede pedir mucho más que anular un papel. El Código Procesal Contencioso-Administrativo diseñó un proceso de plena jurisdicción, y esa expresión importa: el juez no se limita a decir que el acto era ilegal y devolver el expediente, sino que puede reparar de verdad la situación de la persona lesionada.

Las pretensiones típicas son tres, y lo ideal casi siempre es acumularlas:

1. 01La anulación de la conducta ilegal, sea el acto, el contrato o su cláusula viciada; también la declaración de que una omisión o una vía de hecho fueron contrarias a derecho.
2. 02El restablecimiento de la situación jurídica lesionada: que se otorgue el permiso denegado, que se reincorpore al funcionario destituido, que se reconozca el derecho negado.
3. 03La indemnización de los daños y perjuicios causados, incluido el daño material y, cuando procede, el moral, con sus intereses.

Insisto en la estrategia de acumular. He visto sentencias que anulan un acto sin ordenar la reparación porque nadie la pidió con claridad, y el ciudadano gana en el papel y pierde en la vida. Ganar la razón sin ganar el remedio es una forma elegante de perder.

El Código Procesal Contencioso-Administrativo y la oralidad

El Código Procesal Contencioso-Administrativo, vigente desde enero de 2008, cambió por completo la manera de litigar contra el Estado en Costa Rica. Quien recuerde el sistema anterior recordará también su lentitud casi geológica: procesos escritos, eternos, donde un expediente podía envejecer más que el abogado que lo llevaba. El nuevo código introdujo la oralidad como columna vertebral.

El proceso ordinario gira en torno a dos audiencias orales: una preliminar, donde se depura el asunto, se sanean los defectos y se admite la prueba, y una de juicio, donde se recibe esa prueba y las partes debaten de viva voz ante los jueces. La escritura no desaparece, pero deja de ser el escenario principal. Esto tiene una consecuencia que no siempre se dice: litigar en el contencioso hoy exige saber estar de pie frente a un tribunal, pensar rápido y sostener un argumento en tiempo real. No basta con redactar bonito.

El código también fortaleció las medidas cautelares, que permiten pedirle al juez que suspenda un acto o proteja provisionalmente al administrado mientras se resuelve el fondo. En un país donde una decisión estatal puede cerrar un negocio en una semana, esa herramienta cautelar es, muchas veces, la diferencia entre pelear con algo en pie o pelear sobre ruinas.

El agotamiento de la vía administrativa: mito y realidad

Como regla general, hoy en Costa Rica no hace falta agotar la vía administrativa antes de demandar al Estado. Este es uno de los cambios más importantes y peor comprendidos que trajo el código de 2008. Durante generaciones fue obligatorio recorrer todos los recursos internos de la Administración, subir la escalera completa de apelaciones dentro de la propia institución, antes de que un juez aceptara siquiera oírlo a uno. Esa exigencia se convirtió en un muro.

El código invirtió la regla: el agotamiento de la vía administrativa pasó a ser, por principio, facultativo. La persona puede recurrir dentro de la Administración si cree que así resolverá más rápido, o puede ir directo al tribunal. Quedan, eso sí, excepciones en las que el agotamiento sigue siendo requisito, señaladamente en materia municipal y en algunos supuestos de contratación, donde la ley todavía exige recorrer ciertos pasos previos.

Los plazos: la trampa más silenciosa

Los plazos para demandar en el contencioso son cortos y de caducidad, y esa es la advertencia que más repito en mi oficina. Caducidad significa que, vencido el término, el derecho a demandar se extingue sin remedio: no hay perdón, no hay prórroga, no hay buena fe que lo rescate. He visto casos sólidos morir no por falta de razón, sino por un calendario descuidado.

La regla general fija en un año el plazo para acudir a la jurisdicción, contado desde la comunicación del acto o desde que se conoció la conducta lesiva. Hay reglas particulares según la materia y según se trate de actos expresos, silencio o conductas continuadas, y por eso ninguna cifra sustituye la revisión concreta del caso. Pero la moraleja es sencilla: frente al Estado, el reloj corre desde el primer día, y quien deja dormir su reclamo suele despertar sin él.

Por qué la estrategia importa frente al Estado

La estrategia importa porque enfrente no hay una persona, sino una estructura con tiempo, presupuesto y memoria institucional. Cuando litigué desde la Administración, mi ventaja no era tener siempre la razón; era tener paciencia, archivo y continuidad. El particular tiene prisa, angustia y recursos limitados. Igualar esa desigualdad real, no la formal, es el verdadero oficio del abogado contencioso.

Esa igualación se construye desde antes de la demanda. Se construye guardando cada notificación, cada oficio, cada silencio con su fecha; eligiendo bien las pretensiones para no ganar a medias; midiendo si conviene recurrir dentro de la Administración o ir directo al juez; pidiendo la medida cautelar en el momento justo. Litigar contra el Estado no es un acto de coraje, es un acto de orden. Conozco los dos lados de la mesa, y le aseguro que del lado del Estado se teme, sobre todo, al ciudadano bien asesorado que llegó a tiempo y con el expediente en regla.